一个成熟的方法论必须行乎其所当行，止乎其所当止。

就立法模式而言，现行《行政诉讼法》第2、11、12条是其规范依据。作为法治体系一部分的司法审查制度亦应对此作出反馈，以呼应国家治理体系现代化。

三、新视野下修改《行政诉讼法》进路的再思考 现行《行政诉讼法》是中国司法审查制度的基本规范依据，实施近25年来，它对国家法治进步起到巨大的推动作用，保障了公民的合法权益，促进了政府的依法行政。对此，《修正案》在完善司法解释相关内容的基础上对确认判决作了较为明晰的规范。在这三个层面上，司法审查与国家治理体系现代化均会产生联系，互为影响。[9]由此，作为司法制度重要组成部分的司法审查也就顺理成章地进入国家治理体系现代化的视野。（二）受案范围 受案范围的宽窄是决定行政诉讼根本目的能否实现的要因之一。

[39] （三）诉讼当事人 行政诉讼的当事人主要指原告和被告，现行法律对于二者的资格规定不甚清晰，以致在司法实践中多出现当事人不适格的问题，造成相关争议得不到司法救济。[21]国家、政府和社会既构成国家治理体系的完整范畴，也是法治体系的作用领域。此外，由于部分公法行为，需要私人作出程序法上的意思表示才可启动，如依申请行政行为，只有在相对人声明或申请的条件下，行政机关才能作出具有实体法意义的行为。

在行政契约的缔结、履行以及终止中，行政机关均具有适度的主导权利，但这并不能完全否认私人在整个行政契约的缔结、履行以及终止中具有较强的主动性，如在合同履行过程中，若事实或法理依据发生重大变更之后将会导致何种法律后果可由私人依法选择。此类情形可能造成行政资源的浪费，但可以通过收取规费等方式予以抑制。(15)类型化解说的最大优势在于其可对现实中的行政法上的意思表示予以清晰展现。因此，首先，在通常情形下，若解释行政机关意思表示应以此作为最高的指导原则。

但因一些特殊原因，意思表示在行政法学理论实践中，却始终处于被冷落的地位。负担，是指行政机关作出授益行政行为时，另外赋予相对人履行特别义务的意思表示。

后者为主观要件，可分为行为意思，即表意人自觉地从事某项行为，如依申请行政行为，相对人需按照法律规定提出相关申请。(36)韩世远：《合同法总论》(第三版)，法律出版社2011年版，第699页。若私人意思表示是因行政机关欺诈或胁迫等意思表示不自由的场合下而作出的，应赋予私人拥有撤销相关意思表示的权利。目前德国许多行政法学教科书均从意思表示的角度对行政行为予以界定，例如Maurer认为，行政行为具有处理行为的属性。

因在行政法律关系中，私人所为意思表示均为有相对人的意思表示，故其生效基本可以准用民法上相关规则，即对话以相对方了解生效，非对话以通知达到相对方时生效。若行政程序因私人提出申请而启动，而其废止若与公共利益有违，私人应受其申请拘束，而不得任意废止，在此情形下，私人负有续行该程序义务。(1)故在现代社会中，公共事务的范围获得了空前扩张，传统管理型国家面临前所未有的挑战。(37)若当事人的意思表示不明确时，对于真意的探求，应以过去的事实与其他一切证据材料作为判别的依据。

根据双方当事人在自然状态下所处的事实或法律上地位可将行政契约分为对等契约与不对等契约。如在设定期限的申请案件中，私人只要在法定期限之内，使其书面意思表示进入行政机关范围即可发生申请的效力。

需要注意的是，负担虽从属于授益行政行为，但其也具有相对独立性，若负担所附加的义务得不到履行时，作为主行政行为的效力并不必然消灭，一般采取撤回该行政行为或通过行政强制执行来强制授益相对人履行义务。(29)同前注(22)，陈敏书，第316页、第819-820页

因此，首先，在通常情形下，若解释行政机关意思表示应以此作为最高的指导原则。但是民法上的撤回(Widerruf)一词，有其固定的含义，即要约人在要约发生法律效力之前，使要约不发生法律效力的行为(参见韩世远：《合同法总论》(第三版)，法律出版社2011年版，第69页)。(二)   私人意思表示的解释原则 在行政法律关系之下，私人相较于行政机关而言享有较大的自由，奉行只要法律未禁止均可为的理念，尤其在现代行政程序中，职权调查主义、行政机关的生存照顾义务以及释明(指示)义务等具有宪法位阶的价值理念相继得以确立，故私人的真实意思应居主导性地位。基于行政裁量时代，除非裁量缩减为零时状态，通常在此期间理应允许行政机关自由撤回其意思表示，但应援用民法上关于撤回相关规定，即撤回的通知，同时或先于原意思表示到达的，原意思表示不生效力。在此笔者将选择一些在理论上较为成熟、实践中较为常见的情形予以说明。(31)李建良：《论行政法上之意思表示》，载廖义男教授祝寿论文集编辑委员会：《新世纪经济法制之建构与挑战——廖义男教授六秩诞辰祝寿论文集》，台北元照出版公司2002年版，第228-252页。

处理行为是一种具有法律约束力的命令，是一种以实现某种法律后果为目的的意思表示(或相互协调一致的多个意思表示)。这种差异对意思表示的解释也会产生作用。

对于行政立法行为，因民主化运动与人权保障的需要，所有行政立法均须依法予以发布或下达之后，才可发生法律效力。当然，本文只是一个总括式的思考，并没有在微观层面上对行政法上的意思表示予以细致深入的探讨，例如行政诉讼中的法院在对待行政法上意思表示的态度等一系列问题，在本文中并未涉及，这也只能留待以后继续研究。

此外，相较于私人而言，行政机关处于优势的地位，尤其当行政机关对私主体作出负担性行政行为时，故在行政机关的意思表示存在疑义时，应沿着有利于相对人或利害关系人的方向予以解释，行政机关原则上应承担表意不明确而导致的不利后果，如行政契约因条款存在模糊性，而导致契约履行存在疑义时，应以有利于契约相对方的原则予以解释。(36)应探求当事人的真意，是德国与我国台湾地区的学说通说与实务见解，原则上在公法领域亦有适用余地，即行政法上的意思表示的解释，应探求当事人客观的表意内容，不得拘泥于所使用的词句用语。

作为意思表示解释的目的，在于探求当事人的真意(der wirkliche Wille)，这是历来不争的定论(参照《德国民法典》第一百三十三条规定，台湾地区民法第九十八条)，我国《合同法》第一百二十五条第一款亦有明确规定。表示意思，即行为人认识其行为具有某种法律行为上的意义，如行政机关对其依法做出的行政行为。加之行政机关的意思表示将产生一系列法律效果，甚至直接影响行政机关与相对人之间的权利义务关系，如负担性行政行为，故现代行政程序法典中均专设送达制度，即行政决定的作出，只表明该行政行为已经成立，对行政主体发生法律效力，而对于行政相对人来说，行政决定只有依法送达之后，才对其发生法律效力。(18)余军教授在翁岳生教授观点的影响下，通过引入客观意思说和拟制法律行为的概念对行政行为概念内涵予以扩大，行政处分、具体行政行为必须是行政机关(行政主体)直接发生法律效果的行为，也就是对相对人的权利义务产生规制的行为。

史尚宽：《行政法论》，台北正大印书馆1954年印，第27页。在行政契约的缔结、履行以及终止中，行政机关均具有适度的主导权利，但这并不能完全否认私人在整个行政契约的缔结、履行以及终止中具有较强的主动性，如在合同履行过程中，若事实或法理依据发生重大变更之后将会导致何种法律后果可由私人依法选择。

(22) 4.行政立法的发布或下达 在我国，关于行政立法的概念可分为广义和狭义两种，广义的行政立法，是指国家行政机关制定和发布具有法律效力的规范性文件的活动，而狭义的行政立法是指国家行政机关制定、发布行政法规和规章的活动。摘要:  在现代行政法理论体系中，行政相对人主体性地位日益获得重视，一种以重视行政机关与私人意思的表示理论应运而生。

(20)许宗力：《行政处分》，载翁岳生编：《行政法》(上)，中国法制出版社2009年版，第696-697页。(23)在此，为了论述方便，笔者暂且采取广义的行政立法概念学说，即行政立法包括国家行政机关制定的行政法规、规章和行政规范性文件。

传统上因一味强调行政法学的独立性以及法治的不完备，使得意思表示在行政法学理论与实践中遭遇冷落的境地。众所周知，若行政机关的意思表示能及时让相对人所获知，该意思表示即可发生法律效力，对行政机关自身亦即产生拘束力，如行政行为一旦作出，通常即产生公定力、拘束力、执行力与不可争辩力。其主要理由在于，私法上法律行为的意思表示主要建立在私法自治基础上，法律效果处于表意人的控制之内，且在这种表意形成的法律关系中权利义务是对等的。(22)参见陈敏：《行政法总论》，台北新学林出版有限公司2011年版，第316页、第819-820页。

但目前在以德国为代表的大陆法系国家，较为学界所普遍接受的观点是，行政法与民法各有其特殊性，不能任意援用民法规定，但民法中表现为一般法理的，且行政法对该问题未作特殊规定的，则可以援用。解释原则   20世纪后半期以来，尤其是20世纪70至80年代以来，随着经济全球化的浪潮，西方国家掀起了一场以放松管制、降低成本、提高效率为主旨的公共行政改革运动，因此，福利国家、保护国家、助长行政、给付行政等新颖之国家目的观及行政作用论被接受，行政机关遂呈几何数之增繁交涉，行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求，日形迫切。

根据双方当事人在自然状态下所处的事实或法律上地位可将行政契约分为对等契约与不对等契约。行政法上的意思表示，指作为表意人的行政机关或私人将其期望发生一定法律效果的意思以一定方式表现于外部，并由行政法对其法律效果予以确认的表示行为。

(38)其次，因依法行政中法律优先以及法律保留等原则的要求，当行政机关所作出的意思表示含义存在异议时，应进行所谓合乎法律意旨(gesetzeskonform)的解释，如对于特种行业的营业许可的解释，不得作违背该种行业规范的解释。因行政法上意思表示的表达人可以是行政机关或私人，故笔者将行政法上意思表示分为：专属于行政机关作出的意思表示。